چکیده

حفاظت از منابع آب زیرزمینی فرایندی پرتنش است و بیشتر از آنکه یک اقدام فنی به حساب بیاید، نیازمند درگیر شدن با ابعاد اجتماعی و سیاسی است. به همین دلیل، وضعیت مطلوب حکمرانی آب می‌تواند فراهم بودن شرایط برای موفقیت در اجرای فرایند حفاظت از منابع آب زیرزمینی را رقم زند، زیرا سیستم حکمرانی بیانگر ساختار تنظیم‌کننده فرایندهای مدیریتی همچون حفاظت از منابع آب است. به همین منظور در این مقاله سعی گردید تا با بهره‌گیری از نظریه تعاملات بسترمند (Contextual Interaction Theory) چارچوبی برای ارزیابی حکمرانی ارائه شود و علل و عوامل ساختاری شکست سیاست حفاظت از منابع آب زیرزمینی در کشور به روش کیفی مورد تحلیل و بحث قرار گیرد. در این چارچوب، به ارزیابی پنج مؤلفه سیستم حکمرانی، یعنی سطوح و مقیاس‌ها، کنشگران و شبکه‌ها، نگرش به مسأله و اهداف غایی، استراتژی‌ها و ابزار، و نهایتاً منابع (مالی، انسانی و ...)، از منظر دو معیار کلی گستره و انسجام پرداخته شده است. برای ارزیابی هر یک از مؤلفه‌ها از منابع مختلف اطلاعاتی همچون مصاحبه، اسناد و پرسشنامه استفاده شد. اسناد مورد استفاده شامل سیاست‌ها، راهبردها، برنامه‌های توسعه و قوانین مرتبط با بخش آب و کشاورزی بودند. همینطور سعی شد تا با مسؤولان مرتبط در وزارت نیرو، وزارت جهادکشاورزی، سازمان حفاظت محیط‌زیست و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به صورت نیمه‌ساختاریافته مصاحبه صورت گیرد. از پرسشنامه نیمه‌ساختاریافته نیز برای جمع‌آوری اطلاعات از نمایندگان کمیسیون آب و کشاورزی مجلس شورای اسلامی بهره‌گیری شد. نتایج ارزیابی نشان می‌دهد که نه تنها سیستم حکمرانی از عدم جامعیت و توسعه‌یافتگی (گستره) در تمامی مؤلفه‌های پنج‌گانه حکمرانی رنج می‌برد، بلکه از منظر هم‌بستگی و هماهنگی (انسجام) نیز در تمام پنج مؤلفه شرایط نامطلوبی برقرار است. این وضعیت بدین مفهوم است که حکمرانی فعلی آب برای حمایت از اجرایی شدن سیاست حفاظت، ظرفیت مناسبی ندارد و در نتیجه هدف‌گیری اصلی برای تقویت پایداری در منابع آب زیرزمینی باید اصلاح و بهبود ساختار حکمرانی باشد.

ضرورت و اهمیت این مقاله را میتوان در دو جنبه نظری و تجربی خلاصه نمود. اولاً، در این تحقیق چارچوب و مدلی سیستماتیک برای بررسی سیستم حکمرانی آب در رابطه با فرایند حفاظت از منابع آب زیرزمینی ارائه خواهد شد که به دلیل تبیین سیستماتیک آن، قابلیت به کارگیری در مقیاس های مختلف ملی و منطقه ای را برای موارد مطالعاتی دیگر خواهد داشت. به علاوه با توجه به تمرکز این تحقیق بر حفاظت از منابع آب زیرزمینی کشورمان، این تحقیق میتواند پشتوانه ای مستدل برای ارائه ی نکاتی کلیدی در نقد طرح احیا و تعادل بخشی سفره های آب زیرزمینی کشور باشد.

چارچوب ارزیابی حکمرانی

در این بخش از مقاله، ابتدا پایه ی نظری تحقیق معرفی می گردد و سپس چارچوب اصلاحی به دست آمده در آن برای ارزیابی حکمرانی در فرایند حفاظت از منابع آب زیرزمینی ارائه خواهد شد.

ارزیابی حکمرانی

قبل از تشریح پایه ی نظری این تحقیق، لازم است تا تفاوت دو مفهوم حکمرانی و مدیریت از یکدیگر تبیین گردد. به طور کلی می توان مدیریت را به فعالیت های اجرایی، و حکمرانی را به بستر ساختاری موجود برای اجرای آن فعالیت ها نسبت داد. (2015) Pahl-Wostl تفاوت این دو را در خاصیت تنظیم گر بودن سیستم حکمرانی می داند، لذا مدیریت به فعالیت های مختلفی مانند پایش، توسعه و عملیات های روزمره با هدف نگه داشتن وضعیت منابع آب در شرایطی مطلوب اشاره دارد، اما حکمرانی به ساختار و بستری اشاره می کند که فعالیت های مدیریتی در آن تنظیم میشوند. (2003) Rogers and Hall برای تبیین جایگاه حکمرانی در فرایند مدیریت یکپارچه ی منابع آب، بر این مطلب تأکید می کنند که فرایند سیاسی مدیریت یکپارچه ی منابع آب در فضایی تهی انجام نمی شود،  بلکه نیازمند بستری توانمند می باشد که همان حکمرانی اثربخش آب است. پس حکمرانی آب خود یک هدف نیست، بلکه وسیله ای برای  رسیدن به یک یا مجموعه ای از اهداف می باشد و ارزیابی آن می تواند به ریشه یابی شکست یا موفقیت یک هدف بخصوص مدیریتی، که در قالب یک یا مجموعه ای از سیاست ها شکل گرفته است، کمک نماید. نباید فراموش کرد که ارزیابی حکمرانی بیانگر تمام علل شکست یا موفقیت یک سیاست نیست، بلکه به بخش تنظیم گری فعالیت ها می پردازد که امروزه در دنیا به عنوان بزرگترین چالش آب شناخته شده است (OECD, 2011).

در این تحقیق به دنبال ارزیابی تشخیصی از وضعیت حکمرانی آب هستیم. ارزیابی تشخیص گرایانه حکمرانی، به دنبال درک مؤلفه ها و خصوصیاتی از سیستم های حکمرانی است که موجب حمایت یا تضعیف یک فرایند برای رسیدن به هدفش (مانند اهداف یک سیاست) می گردد. در سال های اخیر، مطالعات گسترده ای در زمینه ی ارزیابی حکمرانی صورت گرفته است (برای آشنایی بیشتر با روشهای موجود ارزیابی حکمرانی در سطوح و بخشهای مختلف میتوان به (2013) Jacobson et al., مراجعه نمود).

در رویکرد تشخیص گرایانه، می توان به چارچوب هایی همچون SESF) Social-Ecological System Framework) و Management and Transition Framework) MTF) اشاره داشت. چارچوب SESF توسط (2007) Ostrom ارائه گردید. تمرکز چارچوب SESF بر حکمرانی سطح خرد یا محلی است و با این نگاه است که مجموعه ای از قواعد برای موفقیت حکمرانی در رسیدن به اهداف سیاستی مرتبط با پایداری ضروری است (Ostrom, 1993). این قواعد عمدتاً رویکردی اقتصادی دارند و بر مبنای فرض هایی برای رفتار انسان، مانند انتخاب عقلایی (Rational Choice) تبیین شده اند. به دلیل تمرکز بر سطح خرد، در چارچوب SESF ردپایی از توجه به ابعاد سیاسی و قدرت دیده نمیشود و تمرکز اصلی بر نهادها یا همان قواعدی است که به صورت محلی برای پیشبرد اهداف تنظیم می شوند.

چارچوب MTF نیز جهت انجام مطالعات تطبیقی ارائه گردیده است (Pahl-Wostl et al., 2010). تمرکز این چارچوب بیشتر بر ابعاد تأثیر گذار بر فرایند یادگیری در چرخه سیاست گذاری است و بر همین اساس کاملاً بر فرایند و توالی اقدامات مختلف و اثرگذاری آنها بر یکدیگر تمرکز دارد. با این توصیفات رویکرد تحلیلی این چارچوب، اقتصادی نیست و بیشتر به دنبال تحلیل تغییرات و تحولات ناشی از اقدامات مختلف در چرخه سیاست گذاری می باشد.

چارچوب دیگری که کاملاً شناخته شده است، چارچوب اقتصاد نهادی آب است که برای مقیاس کلان کاربرد دارد و بدلیل توجه خاص این چارچوب بر مقیاس کلان، بر ابعاد رسمی سه گانه ی نهادهای قوانین، سیاست ها و تشکیلات تمرکز می نماید (Saleth and Dinar, 2004). در این چارچوب سعی بر این است که با بررسی نهادها، بتوان عملکرد بخش آب را تحلیل نمود. البته علاوه بر نهادهای سهگانه، مجموعه ای از متغیرهای برونزا نیز که خارج از بخش آب هستند، مورد توجه و بررسی قرار میگیرند. بنابراین، ماحصل این چارچوب، تحلیلی از وضعیت عملکرد بخش آب در سطح کشوری است که مبتنی بر ارزشیابی از نهادها و متغیرهای برونزا می باشد.

اگرچه وجوه اشتراک بین چارچوب های معرفی شده فوق زیاد است، اما همانطور که گفته شد، هر یک با فرضیات و اهداف متفاوتی تدوین شده اند. از آنجایی که هدف اصلی این تحقیق، ارزیابی حکمرانی آب، به عنوان بستری برای اجرایی شدن سیاست حفاظت از منابع آب زیرزمینی است، از چارچوب حکمرانی CIT که بر اجرای سیاست تمرکز دارد استفاده خواهیم نمود. چارچوب حکمرانی CIT ، بخشی از نظریه تعاملات بستری (CIT) است. نظریه CIT بر اجرای سیاست های عمومی اشاره دارد که هدف آنها حل یک مسأله عمومی یا تسکین مشکلات عمومی است(Vinke-de Kruijf et al., 2015). در شکل 1 اجزای نظریه CIT نمایش داده شده است.

ایده ی اصلی در نظریه CIT بر این قرار دارد که اجرای سیاست کاملاً متأثر از بستر موجود است. بستر به دو بخش درونی و بیرونی تقسیم می شود.

بستر درونی بیانگر شرایطی است که مستقیماً فرایند اجرا (در سطح عملیاتی) درون آن صورت می گیرد و این بستر در قالب دو نوع کنشگر (که با یکدیگر در تعامل هستند) تعریف شده است: کنشگر مجری که مسؤولیت اجرای سیاست را در سطح عملیاتی برعهده دارد، و کنشگر هدف که در حقیقت مخاطب سیاست مزبور است. در مسأله حفاظت از منابع آب زیرزمینی و با در نظر گرفتن حفاظت بعنوان سیاستی عمومی، می توان گفت که کنش گران مجری، آنهایی هستند که در محدوده یک دشت مجری این سیاست می باشند و  کنشگران مخاطب در حقیقت بهره برداران از منابع آب زیرزمینی هستند. در نظریه CIT، برای هر دو نوع از کنشگران، سه خاصیت "انگیزش"، "شناخت" و "منابع" مورد توجه قرار می گیرند. انگیزش به تمایل کنشگران برای اجرا نمودن سیاست (مانند حفاظت)، شناخت به درک کنشگران از شرایط موجود، و نهایتاً منابع به میزان توان کنش گران برای اجرا کردن سیاست اشاره دارد. بدین ترتیب در بستر درونی، هرچه کنش گران موجود (مجری و هدف) دارای شناخت، انگیزش و منابع بیشتر و بهتری نسبت به هدف آن سیاست باشند، می توان انتظار داشت که سیاست امکان بالاتری برای اجرایی شدن دارد.

بستر درونی (خصوصیات کنش گران و تعاملات بین آنها) برای اجرای سیاست، تحت تأثیر بستر بیرونی است. بستر بیرونی دارای سه لایه مختلف می باشد. اولین لایه، "بستر خاص" است که مرتبط با محدوده مکانی اجرای سیاست می باشد. تصمیمات گذشته در رابطه با سیاست مورد نظر و همینطور شرایط مختص محدوده (مانند شرایط هیدرولوژیکی و اقلیمی)، می تواند در بستر درونی نیز تأثیر داشته باشد. لایه سوم، که به نام "بستر کلان" شناخته می شود، در بر گیرنده ابعاد کلان مانند مسائل عمومی سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و تکنولوژیکی حاکم است که لزوماً ارتباط مستقیمی با سیاست مورد نظر ندارند اما می توانند در شکل گیری بستر درونی اثرگذار باشند. لایه دوم، که بین دو لایه ی فوق قرار می گیرد، "بستر ساختاری" نام دارد، در حقیقت تعیین کننده ترین لایه از بستر بیرونی است که در شکل گیری فرایند اجرا، خصوصیات کنشگران و تعاملات آنها اثر می گذارد و از دو بخش حکمرانی و حقوق مالکیت و مصرف تشکیل می شود.

(2013) Bressers and Kuks در نظریه CIT پنج مؤلفه را برای ساختار حکمرانی معرفی نمودند: سطوح و مقیاس؛ کنش گران و شبکه ها؛ نگرش به مسأله و اهداف غایی؛ استراتژی ها و ابزار؛ منابع. در اجرا نمودن سیاست ها، سطوح اجرایی متعددی درگیر خواهند بود و مقیاس های (مکانی) متنوعی برای تصمیم گیری و اجرا قابل استفاده هستند. کنش گران متعددی در فرایندهای مرتبط با آن سیاست نقش ایفا میکنند و می توانند با یکدیگر روابط و تعاملات متنوعی داشته باشند. نگرش های مختلف و اهداف کلان متفاوتی از سیاست ممکن است مطرح باشند و از استراتژی ها و ابزارهای سیاستی متنوعی نیز می توان برای اجرا نمودن سیاست بهره گرفت. همینطور متناظر با هر مسؤولیتی، منابع مالی، انسانی و اطلاعاتی متفاوتی ممکن است که در اختیار قرار گرفته باشند.

تحقیقات اخیر نشان می دهند که هر یک از مؤلفه های فوق زمانی می تواند برای رسیدن به هدف سیاست مزبور متناسب باشند که دو خاصیت کلی داشته باشد (Bressers and Kuks, 2004): گستره و انسجام. خاصیت اول گستره است، به این مفهوم که چقدر مؤلفه ی مورد نظر تکامل یافته و جامع می باشد، یا چقدر محدود و دارای نقصان است. خاصیت دوم انسجام است، که به مفهوم این می باشد که چقدر بین ابعاد مختلف در هر مؤلفه هماهنگی و همبستگی وجود دارد. (2013) Pahl-Wostl et al., نیز به طور مشابه بر این دو خاصیت به عنوان ریشه ی شکست توسعه و اجرای سیاست ها تأکید دارد: 1) عملکرد ضعیف یا نبود یک مؤلفه به طور کامل؛ نبود ارتباطات کافی بین مؤلفه ها. با این توضیحات، در چارچوب حکمرانی CIT هرچه گستره و انسجام بالاتر باشد، بستر برای اجرا نمودن سیاست مناسب تر است و بالعکس. مسأله ای که در سیستم های حکمرانی بسیار شایع می باشد، افزوده شدن سریع بر تعداد کنش گران، سطوح، نگرش ها، استراتژی ها و ابزار است، در حالی که ارتباط و هماهنگی بین آنها برقرار نیست و موجب عدم یکپارچگی و از هم گسستگی اجزای سیستم حکمرانی می شود، که نتیجه ی آن عدم اجرای سیاست ها خواهد بود.

چارچوب حکمرانی CIT تاکنون در کشورهای مختلف برای ارزیابی حکمرانی آب مورد استفاده قرار گرفته است. برای مثال میتوان به موارد زیر اشاره کرد: (2012) de Boer برای ارزیابی حکمرانی در سیاست عمومی کشور هلند برای احیای تالاب های خشک شده برای کشاورزی؛ (2013) Bressers et al., برای مطالعه وضعیت حکمرانی آب در کشورهای اروپایی برای مقابله با خشکسالی؛ (2015) Casiano Flores and de Boer برای ارزیابی حکمرانی به منظور سیاست های کیفی آب در مکزیک. اما در زمینه ی حفاظت از منابع آب زیرزمینی تاکنون این چارچوب به کار گرفته نشده است. برای همین منظور در این تحقیق چارچوب حکمرانی CIT، متناسب با سیاست حفاظت از منابع آب زیرزمینی اصلاح گردید که در ادامه ارائه خواهد شد.

ادامه دارد...

نویسندگان:

سیدجلال‌الدین میرنظامی، دکتری مهندسی منابع آب، دانشگاه تربیت ‌مدرس، تهران.

 علی باقری، دانشیار گروه مهندسی منابع آب، دانشگاه تربیت مدرس، تهران.

این متن بخشی از مقاله "ارزیابی سیستم حکمرانی آب در فرایند حفاظت از منابع آب زیرزمینی ایران" می باشد که در مجله تحقیقات منابع آب ایران به چاپ رسیده است.

مدیر سایت: بهزاد سرهادی

شماره تلفن: 09190622992

شناسه تلگرام مدیر سایت: SubBasin@

نشانی ایمیل: behzadsarhadi@gmail.com

(سوالات تخصصی را در گروه تلگرام ارسال کنید)

_______________________________________________________

×

 براي پيوستن به بزرگترين گروه تلگرام علوم و مهندسي آب با امکان تبادل نظر بين اعضاء کليک کنيد

کتاب کاربرد مدل QUAL2KW

کتاب کاربرد GIS در منابع آب

کتاب محاسبه سيل طرح